 Qu'est-ce que les rejets?
Les rejets sont une pratique consistant à rejeter à la mer les poissons et autres organismes marins dont la capture par l'engin de pêche n'était pas intentionnelle. La définition donnée de ce terme par la FAO s'étend aussi bien aux espèces marines exploitées commercialement qu'à toute autre espèce animale marine non ciblée ayant fait l'objet d'une capture accessoire: poissons à nageoires, crustacés, mollusques, mammifères marins, oiseaux de mer, etc. Les engagements souscrits par l'UE dans le contexte du Sommet mondial sur le développement rural et de la Convention sur la biodiversité nécessitent la prise en compte, dans les initiatives prises pour réduire les rejets, d'espèces sans intérêt du point de vue commercial. C'est pourquoi la future politique en matière de rejets sera fondée sur la définition de la FAO.
Pourquoi y a-t-il un problème des rejets?
Dans la plupart des cas, les organismes rejetés par-dessus bord ne survivent pas. Les rejets vont donc à l'encontre de la nécessaire conservation des stocks, pierre angulaire de la politique commune de la pêche, en ce sens qu'ils entraînent une mortalité sans aucune contrepartie économique. Rejeter des juvéniles ou encore des poissons de valeur marchande faible ou nulle ou pêchés hors quota, cela équivaut à une perte de production (et donc de revenus) différée. Outre qu'ils représentent un gaspillage de ressources à court terme, les rejets de poissons adultes réduisent la quantité de poissons adultes sur laquelle repose la productivité ultérieure.
Les rejets d'espèces non ciblées sont peut-être économiquement «neutres», mais ils peuvent être lourds de conséquences environnementales, notamment en ce qui concerne la biodiversité marine. Ils sont donc contraires à l'esprit dont s'inspirent d'autres politiques communautaires, et qui caractérise certains accords internationaux tels que la Convention sur la biodiversité. Dans le cas de certains organismes marins particulièrement rares, même un faible volume de captures accessoires peut être incompatible avec l'impérieuse nécessité d'en reconstituer les populations comme le veut la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES).
Pourquoi les rejets?
L'ampleur des rejets tient surtout à une activité de pêche excessive. Lorsque la pêche exerce une pression trop élevée sur les stocks commerciaux, ceux-ci s'amenuisent et leur structure par âge se modifie, d'où une baisse considérable de la proportion de poissons de bonne taille dans des stocks eux-même appauvris. Les pêcheurs sont ainsi amenés à intensifier encore la pression de pêche pour que leur activité devienne rentable, et c'est le début d'un cercle vicieux. Dans le cadre de ce processus, les captures concernent un nombre sans cesse croissant d'espèces non ciblées. Ainsi s'explique en définitive l'ampleur des rejets dont pâtissent aussi bien les espèces cibles que les organismes marins non ciblés.
Les rejets sont également imputables à des considérations liées au marché, ainsi qu'à des exigences réglementaires. La logique du marché peut susciter deux types de rejets, respectivement pratiqués lorsque la capture accessoire concerne une espèce de faible valeur marchande et que les poissons de l'espèce cible capturés ont une valeur inférieure à celle des prises ultérieures que l'opérateur espère effectuer. Dans bon nombre de pêcheries, le volume des rejets liés à des considérations économiques est au moins aussi important que celui des rejets suscités par des dispositions réglementaires. On peut citer à cet égard les rejets de plies lorsque l'espèce ciblée est la sole ou encore les rejets de harengs ou de maquereaux dans les pêcheries pélagiques.
Un système de gestion où les quotas constituent le principal régulateur de l'activité de pêche aboutira nécessairement à des rejets en cas de captures simultanées de plusieurs espèces dans le cadre de pêcheries mixtes. Lorsque le quota relatif à telle ou telle espèce est épuisé ou qu'un navire n'a pas que quota pour d'autres espèces néanmoins capturées, l'unique alternative est celle qui consiste soit à cesser tout simplement de pêcher, soit à continuer de pêcher les autres espèces, quitte à rejeter celles pour lesquelles le navire n'a pas de quota. Les règlements spécifiant les pourcentages maximaux des espèces détenues à bord aboutiront à des résultats semblables. Un système de gestion qui serait exclusivement fondé sur le contrôle de l'effort de pêche et qui ne prévoirait pas de quotas ne provoquerait assurément pas des rejets de ce type, mais il n'exclurait probablement pas des rejets pour d'autres motifs, d'ordre économique.
Les règlements fixant des tailles minimales de débarquement débouchent eux aussi sur des rejets lorsque la sélectivité de l'engin de pêche n'est pas suffisante pour empêcher la capture de poissons dont la taille est inférieure au minimum prescrit. Cette observation vaut en particulier pour les pêcheries mixtes, domaine dans lequel il n'existe pas d'engin conçu pour prendre en compte la taille minimale de débarquement de toute les espèces capturées simultanément.
Quelle est l'ampleur du problème posé par les rejets?
Il est difficile de prendre l'exacte mesure des rejets à l'échelle planétaire ou même de ceux inhérents aux seuls navires de l'UE, faute de données fiables qui soient aisément comparables. L'estimation la plus récente, celle de la FAO, remonte à 2005; il y est fait état d'un taux de rejet égal à 8 % du volume mondial des captures. À cet égard, les chiffres diffèrent considérablement selon les types de pêche, puisqu'ils sont compris entre 3,7 % pour la petite pêche artisanale et 52 % pour les chalutiers pratiquant la pêche démersale des poissons à nageoires et de la crevette.
Dans l'UE, les données concernant les rejets sont régulièrement collectées depuis 2002, conformément au règlement sur la collecte des données. Le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) a réalisé en 2002 pour la Commission une étude fondée sur une série de données allant jusqu'en 2000, étude que la FAO a exploitée dans la section «Europe» de son étude de 2005. L'étude du CIEM faisait apparaître un taux très bas de rejets en Méditerranée et en mer Noire (4,9 %) et un taux beaucoup plus élevé (13 %) dans l'Atlantique du Nord-Est. En ce qui concerne la pêche communautaire, le taux de rejet différait considérablement selon les espèces: négligeable dans les pêcheries minotières de hareng et de sprat en mer Baltique, il pouvait se situer dans une fourchette comprise entre 70 et 90 % pour un certain nombre d'importantes pêcheries démersales au chalut.
Quel est le coût économique des rejets pour le secteur de la pêche de l'UE?
Il n'a pas été établi d'estimation globale donnant une idée de ce que les rejets coûtent à l'industrie de la pêche. Les auteurs d'une étude de 2001 réalisée par l'Institut de recherche sur l'économie agricole de La Haye se sont toutefois efforcés de chiffrer le coût des rejets dans trois pêcheries européennes spécifiques. D'après eux, les chalutiers à perche néerlandais ont rejeté en 1998 des poissons d'espèces commercialisables dont la vente aurait pu procurer 160 millions € de recettes, soit 70 % de la valeur de leurs prises débarquées cette année-là. Quant aux chalutiers britanniques, ils ont rejeté en 1999 pour 75 millions € de cabillaud, d'églefin et de merlan, soit 42 % de la valeur de leurs débarquements. Enfin, les navires français pêchant la langoustine ont rejeté à la mer en 1997, entre 20 % et 45 % en poids de leurs captures, selon les espèces, ce qui représentait en valeur près de 100 % de leurs débarquements annuels.
Autrement dit, dans le cas des pêcheries affichant les plus mauvais résultats en matière de rejets, le coût économique de cette pratique peut être presque aussi élevé que la valeur des débarquements.
Quelles mesures prendre pour réduire les captures accessoires et pour éliminer les rejets?
La résolution du problème ainsi posé passe nécessairement par une réduction de la pression de pêche globale, qui permettra non seulement de rejeter des quantités bien moindres de poissons sous-dimensionnés, mais aussi de faire baisser le volume des captures accessoires d'organismes marins non ciblés, évolution bénéfique pour la biodiversité et pour la structure des écosystèmes marins.
L'UE s'est engagée à gérer les stocks selon le principe du rendement maximal compatible avec la durabilité, engagement qui jouera un rôle important dans la réduction du volume des rejets imputables aux pêcheries européennes. Il n'en reste donc pas moins que même si la diminution de la pression de la pêche globale réduit la proportion de petits poissons capturés, elle ne fera pas disparaître les autres causes des rejets telles que les captures hors quota ou l'«écrémage» («high-grading»).
Parmi les autres mesures susceptibles de contribuer directement à la réduction des captures accessoires, on peut citer notamment la fermeture immédiate de zones de pêche, l'obligation de changer de lieux de pêche, l'interdiction de tel ou tel engin, l'amélioration de la sélectivité des engins, la flexibilité des quotas, l'instauration de taxes sur les rejets, la saisie des prises non réglementaires et enfin certains ajustements concernant par exemple les TAC en vigueur et/ou les mesures de gestion de l'effort de pêche. La Commission estime néanmoins que l'approche consistant à privilégier les résultats sera généralement la plus efficace. Il est difficile de contrôler l'application et d'imposer le respect de mesures techniques détaillées, lesquelles au demeurant n'ont pas toujours produit les résultats escomptés.
Une interdiction des rejets et la fixation de normes plafonnant la proportion de captures accessoires peuvent remplacer avantageusement bon nombre des mesures précitées en incitant effectivement le secteur de la pêche à mettre en œuvre les mêmes techniques et pratiques que celles réglementées par lesdites mesures, tout en laissant à chaque opérateur la liberté de concevoir les solutions qu'il juge les mieux adaptées à sa situation propre. De telles méthodes axées sur les résultats ont été appliquées en d'autres lieux, et elles ont donné satisfaction.
Comment appliquer les fermetures immédiates proposées?
La fermeture immédiate serait décidée selon des critères pouvant être définis sur la base d'une surveillance des captures accessoires dans telle zone de telle pêcherie. Aussitôt qu'une proportion déterminée de débarquements ne respecterait pas les limites acceptables (par exemple en raison de concentrations excessives de juvéniles), la fermeture interviendrait immédiatement. La réouverture ultérieure serait subordonnée à la présentation d'éléments probants fournis par une pêche exploratoire à petite échelle, attestant que l'activité peut reprendre en respectant les limites fixées en matière de captures accessoires.
Un système de fermeture immédiate impliquera que les États membres soient prêts à les notifier dans un laps de temps très court, ce qui n'est pas possible avec l'actuel processus décisionnel. Pour éviter toute discrimination, il faut établir des mécanismes généraux permettant de surveiller l'information en matière de captures accessoires, d'analyser cette information et de la faire remonter jusqu'à l'État membre concerné en cas de dépassement des limites. À défaut, il conviendra de mettre en place des procédures communautaires dont la rapidité soit suffisante pour que l'on puisse procéder à des fermetures immédiates.
Quels sont les effets d'une interdiction des rejets sur les totaux admissibles de capture (TAC) et sur les quotas?
Si les captures accessoires venaient en déduction des quotas, il y aurait là une forte incitation à en réduire le volume. Dans les quotas tels qu'ils sont définis à l'heure actuelle, il n'est pas tenu compte des rejets. Pour que les quotas soient définis sur la base du volume total des prises, il peut se révéler nécessaire de redéfinir les TAC. Dans les pêcheries mixtes, peut-être sera-t-il nécessaire d'établir un système assurant une plus grande flexibilité en ce qui concerne la consommation des quotas. Pour que la flotte puisse profiter des variations relatives aux captures d'espèces soumises à quotas, il n'est pas exclu que l'on doive étudier la possibilité d'établir des systèmes permettant d'opérer des transferts entre navires et, dans une mesure limitée, d'une année à l'autre et entre espèces. À noter toutefois que la responsabilité de tels systèmes incombera largement aux États membres.
Qu'adviendra-t-il des poissons capturés qui ne seront plus rejetés?
Dès lors que les pêcheurs devront débarquer l'intégralité de leurs prises, il faudra fixer les modalités d'utilisation de tout ce qui auparavant eût été rejeté à la mer, et qui désormais pourrait servir à produire des protéines et de l'huile ou être vendu pour la consommation humaine. Pour éviter de favoriser le développement des captures accessoires, il importe de faire en sorte que le produit de leur vente ne profite pas aux navires qui les ont débarquées. Ils pourraient toutefois bénéficier d'une modeste part des recettes y afférentes, qui servirait à couvrir les frais de manutention.
En ce qui concerne le reliquat, il conviendrait de prévoir des systèmes qui en régiraient la mise en œuvre et permettraient de statuer sur les fins auxquelles il pourrait être affecté. On pourrait par exemple utiliser ces recettes pour cofinancer le système de régulation des captures accessoires ou les programmes comportant l'embarquement d'observateurs, ou encore pour faciliter des expériences pilotes visant la mise au point de pratiques et de techniques qui permettraient de réduire plus encore les captures accessoires.
Quelles seraient les conséquences socioéconomiques d'une interdiction des rejets?
La mise en œuvre progressive d'une interdiction des rejets peut se solder pour les opérateurs par une augmentation nette des coûts à court terme. On assistera probablement à une augmentation des coûts de main-d'œuvre, etc., inhérents à la transformation et au stockage des captures à bord, ainsi qu'à une progression des frais de débarquement.
Le recours aux fermetures de zones et l'obligation de se déplacer vers d'autres zones de pêche retentiraient également sur la consommation de carburant et sur le temps passé en mer. Certains dispositifs complémentaires tels que l'utilisation obligatoire d'engins sélectifs pourraient eux aussi faire baisser la rentabilité à court terme.
Les répercussions concrètes dans telle ou telle pêcherie dépendront du volume des rejets et de la situation économique caractérisant ladite pêcherie au moment considéré, ainsi que de l'état du ou des stocks cibles. C'est très probablement dans les pêcheries accusant les niveaux les plus élevés de captures accessoires que les coûts augmenteront le plus (pêches multispécifiques et démersales, par exemple). Il est également permis de penser que les effets d'une progression nette des coûts seront plus marqués dans les pêcheries caractérisées par une surcapacité de la flotte, par un appauvrissement des stocks et par une rentabilité médiocre. Il semble toutefois que l'augmentation des coûts devrait être progressivement annulée, à mesure que se développeront les moyens propres à réduire les captures accessoires.
Les coûts à court terme devraient être évalués au regard des bénéfices économiques générés à moyen terme par l'accroissement de la dimension et de la qualité des stocks résultant de la réduction graduelle des rejets. De la même manière, une interdiction progressive des rejets aura un effet bénéfique sur des pêcheries voisines visant des espèces généralement rejetées par d'autres flottes: la taille de leurs stocks, ainsi que la profitabilité de ces pêcheries à moyen et long termes, devraient aussi s'accroître.
L'impact sur la pêche artisanale devrait être inférieur, dans la mesure où celle-ci a des taux inférieurs de rejets. Cela représentera un avantage comparatif pour les communautés qui dépendent de ce type de pêche. L'obligation de débarquement pourrait aussi créer de nouvelles possibilités d'emploi pour ces communautés côtières.
Dans quel délai une nouvelle politique vis-à-vis des rejets est susceptible d'entrer en vigueur?
Les principes relatifs à une nouvelle politique vis-à-vis des rejets seront discutés avec les Etats membres et les parties intéressées en 2007. A partir de 2008, des mesures réglementaires seront proposées pêcherie par pêcherie. |
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